原创 孙汉忠等 上海市法学会 东方法学 收录于合集 #法学前沿 30个
尽管长三角一体化示范区嘉善、青浦、吴江法院司法协同取得了长足进步，但当下合作主要还集中在建立健全协作机制、业务交流与案件研讨等层面，尚未涉及跨域案件集中管辖，三地法院资源共享、优势互补与协同发展仍需进一步深化。示范区跨行政区划环资法庭的设立是法院集中管辖系统研究的探索，可以从示范区协同立法、环境审判机构设置、示范区环资法庭的程序性建构等方面进行考量，明晰示范区执行委员会的职责、完善示范区协同立法机制。示范区环资法庭性质上相对独立，其不隶属于嘉青吴三地，两级巡回法庭分别对应基层和中院。
引言
“跨地区”是环境资源案件的一个突出特点，此类案件所涉及的地域广泛，极易造成不同法院间的管辖权冲突。传统的诉讼管辖优势在于就地化解矛盾纠纷，但由于环境资源具有整体性、交互性和复杂性，机械地以行政区划割裂自然生态系统，不仅会导致重复冗杂的案件事实调查，还可能出现不同法院之间衔接不畅、裁判差异、效果局限等现象，这或将增大当事人的诉讼成本，影响司法办案的质量、效率和公信力。加之，环境资源案件涉及多种法律关系，由于各地经济发展水平不同、司法资源分配不均、科学技术水平不一，地域间的裁判标准不同，对法律和政策的理解与适用也存在差异，“同案不同判”的现象仍有发生。当下，示范区法院一体化协同取得了长足进步，但现有合作主要还集中在建立健全协作机制、业务交流与案件研讨等层面，尚未涉及跨域案件集中管辖等问题。构建跨行政区划环境资源审判法庭是促进法律适用统一，推进示范区环资案件协同审判的重要探索与关键步骤。本文从动因探寻、实践检视和示范区环资法庭的构建思路等方面展开研究，为示范区环资类案件协同审判提供智力支持，以期推进司法改革，提高司法效率，实现司法为民。
一、动因探寻：必要性与合理性
探索建立与行政区划相分离的司法管辖制度具有必要性和合理性。
（一）
政策导向
全面推进司法改革，是建设社会主义法治国家的重要任务，建立完善的司法管理体制与司法权力运行机制，是提升司法公信力、保障公正司法的重要举措。党的十八届三中全会提出要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。党的十八届四中全会进一步提出，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。党中央的这一决定为司法体制改革指明了方向，跨行政区划法院的建立，能够有效打破行政区划与司法管辖的高度重合格局，从而确保法院司法审判权的独立行使。在这一背景下，最高人民法院2015年2月公布了最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》，将“设立的法院”作为改革的主要任务。意见提出“以科学、精简、高效和有利于实现司法公正为原则，探索设立跨行政区划法院，构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局”，自此，探索建立与行政区划相分离的司法管辖制度，成为当下司法改革的重点、热点与难点。
（二）
法理基础
法院是人民的法院，充当着保护社会成员合法权益的角色，作为法律的执行者，其所作出的司法判决具有公共产品的属性，其所行使的审判权之受益范围覆盖全国。法院以国家的名义，依据统一的法律规范裁决各类纠纷，判决结果在全国范围内产生法律效力，故司法权具有跨区域外部性与规模效应，并非为法院所在地的事权。如此看来，进行法院的改革，突破司法辖区与行政区划在物理空间上一一对应的格局，与司法权的本质相契合，在我国现行体制下并不突兀。我国法院的设置具有严格的制度框架，人大产生的“一府一委两院”制充分体现了“人民主权”原则，法院一定程度上打破了原有的司法体制，进行管辖权改革，需要明确如何产生不同级别的法院、如何监督法院以及涉刑事案件公检法三方相互配合等问题。
（三）
案件特殊性
环境司法与地理资源密不可分，环资类案件具有较强的流动性与跨区域性，以行政区划为基础的司法管辖，与环境资源的自身特性存在冲突，一刀切地划分自然地理系统难以实现生态文明的协调保护。例如，根据相关法律规定，环境污染行为发生地包括环境污染行为的实施地、预备地、开始地、途经地、结束地以及排放、倾倒污染物的车船停靠地、始发地、到达地等地点，环境污染行为有连续、持续或者继续状态的，相关地方都属于环境污染行为发生地。可见，“跨地区”是环境资源案件的一个突出特点，此类案件所涉地域广泛，极易造成不同法院间的管辖权冲突。传统诉讼管辖的优势在于就地化解矛盾纠纷，但由于环境资源的整体性、交互性与复杂性，机械地以行政区划割裂自然生态系统，不仅会导致重复冗杂的案件事实调查，还可能会出现不同法院之间协调困难，甚至判决后执行效果不理想等现象。长三角区域内生态系统一体化、联动性较强，跨区域性环境侵害现象仍频繁，迫切需要建立重点区域环境污染和生态破坏的联防联治机制，以促进长三角地区生态绿色一体化保护。
（四）
标准统一性
环境资源案件涉及多方法律关系，由于各地经济发展水平不等、司法资源分配不均、科学技术水平不一，导致地域间的裁判标准不同，法院对法律的理解与适用也存在差异，“同案不同判”的现象时有发生。例如，在非法捕捞水产品的案件中，各地区对于禁渔区、禁渔期、禁用渔具的具体规定不同，地方法院对于缓刑、罚金等刑罚适用的裁判尺度不一，导致了相通水域中发生的非法捕捞案件的处理结果大相径庭，不利于相关犯罪的打击，亦有损法律的严肃性。法制的统一是一项重要的法治原则，在毗连区设立环境资源法庭，实现区域内类案集中管辖有利于保障审判权行使的统一性。并且，当前环境资源案件的审理暴露出审判机构未成体系、专业人才配备不足等问题，而办理环资类案件对司法专业化的要求较高，探索环资案件集中管辖，合理配置司法资源，从而提高环境审判团队的专业水平，提升案件的判决质量与诉讼效率，能够更好地实现环境司法的治理效能，满足人民群众不断增长的法治需求。
二、实践检视：现有探索及困境分析
跨行政区划环资法庭建设取得一定实践经验，但也存在问题和困境。
（一）
嘉青吴环境资源审判协同
为服务保障长三角一体化发展战略，浙江嘉善、上海青浦、江苏吴江三地法院积极推进示范区环境资源审判跨域协作，形成了一批有影响力的工作机制和协作成果。一是示范区法院跨域专业法官会议与审执交流机制的确立。2020年10月三地法院联合签发《长三角生态绿色一体化发展示范区人民法院环境资源跨域专业法官会议实施方案》，对示范区环资跨域法官会议的职责、参加人员、议事规则等内容作出明确规定。三地法院通过线上线下相结合的方式，联合召开法官会议，讨论重大疑难案件，总结审判经验，有效促进了区域内环资案件的适法统一。在此基础上开展示范区环资研讨沙龙，邀请公安、环保部门及专家学者等多主体动态参与，及时探讨执法、司法过程中遇到的问题并研究应对方法，夯实环资审判的理论基础。
二是《太浦河清水绿廊环境资源保护司法协同工作措施》的出台，强调优化环资案件跨域立案诉讼服务，建立健全跨域诉讼材料收转协同、跨域阅卷协作和跨域审判后答疑协作机制，提供智慧便捷的一站式诉讼服务；探索跨域重大案件一体处理，规范审理辅助性事务委托协助，对当事人住所地在辖区外的，管辖法院跨域委托当事人所在地法院送达文书、调查取证、进行证据保全等；完善生效判决委托或协助执行机制，管辖法院在执行案件受理后，可以书面委托被执行人主要财产所在地或生态环境受损地法院具体负责执行，管辖法院参与执行监督。
三是建立环境资源审判案例库，统一法律适用。在李某某等十八名被告人污染环境刑事附带民事公益诉讼案中，被告人跨省非法倾倒有害物质，造成公私财产损失数额巨大，社会关注度较高。但是，由于涉案范围较广，垃圾填埋点的情况各不相同，公诉机关有的以填埋垃圾数量为依据，有的以清理出的垃圾为依据，案件办理过程中各方意见分歧较大。在嘉青吴等多地法院的共同参与下，通过多种形式的讨论，廓清了案件事实，统一了裁判标准，最终以相同的标准作出了有利于被告的事实认定。该案作为环境资源典型案例发布，以点带面，推进示范区法院环资审判的适法统一。
（二）
问题与困境
尽管，示范区法院一体化司法协同取得了长足进步，但当下合作主要还集中在框架性协议的签订、业务交流与案件研讨等层面，尚未涉及跨域案件集中管辖，三地法院资源共享、优势互补与协同发展仍需进一步深化。诚如习近平总书记所言：“解决法治领域的突出问题，根本途径在于改革。如果完全停留在旧的体制机制框架内，用老办法应对新情况新问题，或者用零敲碎打的方式来修修补补，是解决不了大问题的。”放眼全面深化改革的总体框架，立足于长三角一体化的大背景，依托青嘉吴现有合作的丰硕成果，笔者认为，应当从集中管辖层面进行深入系统的研究。
目前，我国已有北京市第四中级人民法院、上海市第三中级人民法院作为集中管辖改革的样本，负责审理环境资源保护、食品药品安全等跨地区性重大案件。但是，直辖市中级人民法院本身就具有市内跨区县管辖案件的权限，两个试点法院的辖区设置并没有跨越同级行政区划，该项管辖改革的亮点主要体现在审级上。从制度层面来看，集中管辖的法律依据尚不充足，环境资源案件集中管辖的现实需求与现行诉讼法律制度的相对滞后之间的矛盾，是制约集中管辖实践推进的重要原因。现阶段，探索环境资源案件集中管辖的法律依据主要为行政诉讼法第18条第2款“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”之规定，刑事诉讼法与民事诉讼法尚无相关制度依据。实践中，环境资源案件跨区域集中管辖多来源于对指定管辖规则的扩张适用，即由上级法院以裁定的方式指定辖区内某一下级法院对案件行使管辖权。这种因指定而改变管辖的做法，调整了法律确定的办案主体，基于案件的特殊性而人为改变了案件的管辖秩序。不过，上级法院统一批量地将一类案件集中指定给某个法院管辖，是否违背了指定管辖仅适用于个案特殊情况的立法本意，仍有待进一步思考。
三、示范区环资法庭的构建思路
为更好地应对长三角生态绿色一体化发展示范区环境资源案件的共性问题，提高生态环境保护和修复的效率和质量，有必要推进示范区跨行政区划环境资源法庭的建设。这种跨区域审判机制的构建，有助于统一环境资源审判标准，避免审判结果的地域性差异，提高司法效率，减少资源浪费。在建设示范区环资法庭的过程中，法院可以集各方智慧，制定更科学、更具可操作性的司法政策和规范文件，以促进资源的合理开发和利用，从而提高区域绿色协同水平，推动长三角地区健康可持续发展。构建示范区跨省域环资法庭，需要考量示范区协同立法、环境审判机构设置、示范区环资法庭及相关程序三个关键问题。
（一）
示范区协同立法的程序递进路径
根据国务院批准的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和《关于支持长江三角洲区域一体化发展的若干意见》等文件，长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会于2019年3月成立并开始履行职责。执行委员会的主要职责是负责示范区的规划、建设、管理和服务，促进区域协调发展和生态环境保护。成立以来，执行委员会已经制定了《长三角生态绿色一体化发展示范区建设规划》文件，推进了区域交通一体化和生态环境保护等工作。同时，执行委员会与沪浙苏三地高院，共同推进生态环境一体保护工作，取得了不少成效。尽管如此，示范区执行委员会仍存在两方面的不足：一是，执行委员会权力的正当性缺失，虽然示范区执委会作为一个独立行政机构存在，但它只能作为一个事实存在，而非法定的行政主体。二是，在执行委员会的实践过程中，也暴露出一些不足。主要有三点：第一，示范区的规模较大，执行委员会的职责较多，统筹协调工作比较困难；第二，执行委员会权力较大，但监管机制尚不完善，存在滥用权力的可能；第三，由于示范区的建设和管理需要各方面的支持，执行委员会与其他部门和地方政府之间的协调和配合仍有改进空间。执行委员会在实践过程中遇到的三类困境实则可归咎于权责范围不明晰。因此，可以考虑通过《长三角生态绿色一体化发展示范区条例》赋予示范区执行委员会法定行政主体的地位，并明晰示范区执行委员会的权责范围。
（二）
完善示范区协同立法机制
2021年1月10日，中共中央发布《法治中国建设规划（2020-2025年）》，该规划要求建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导，为区域协同立法明确了发展方向。2022年3月11日，第十三届全国人民代表大会第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》（以下简称《决定》），明确了区域发展合作机制。该决定一方面规定，省、设区的市两级人大及其常委会可以根据区域协调发展的需要，开展协同立法；另一方面明确，县级以上地方各级人民政府可以共同建立的区域协同发展工作机制，加强区域合作，上级人民政府应对下级人民政府的区域合作工作进行指导、协调和监督。这一决定解决了区域协同立法的合法性、实施主体和“协同名称”等问题，为区域发展合作机制的发展提供了重要法律保障。然而，需要认识到的是，目前在跨越了省级行政区域时，对于哪些事项可以协同立法，以及如何推进协同立法等问题，尚无法明确，需要在法律层面和操作层面进行探索和解决。笔者认为，示范区在推行重大改革举措时，可先由示范区执行委员会向两省一市人大常委会提出，人民代表大会可在法律允许的范围内，协同制定地方性法规。两省一市相关部门可就共同管辖事项协同制定统一的裁量基准。
（三）
国内外示范区环资法庭/法院机构的设置
1.域外环资法庭机构设置
新西兰环境法院和澳大利亚新南威尔士土地与环境法院都是独立的专业性法院，性质上相当于当地的地区法院和州最高法院，瑞典土地与环境法庭5个区域环境法庭，环境上诉法庭高级环境法庭。“综合且集中”审判模式无疑是新西兰、瑞典和澳大利亚新南威尔士环境法庭／法院成功的关键。但是，将各种可能和环境相关的案件纳入专门的环境审判机构，并将整个较大区域纳入专门的审判机构，并不能保证获得理想的效果。应当重视环境资源的事前保护，发挥政府的社会作用，呼吁社会各界护航可持续发展。
此外，印度国家绿色法庭是独立的法庭而非法院，其在四个城市设立四个巡回法庭，分别设立在金奈、博帕尔、普纳和加尔各答。同为发展中国家，印度的环境资源法庭对我国具有借鉴意义，其审判程序相对简单，可以更快地处理环境保护方面的案件。在我国的司法系统中，审判程序相对繁琐，审判周期过长，这也是影响环境保护的一个重要因素。因此，可以考虑简化审判程序，加快审判周期，提高审判效率，更好地保护生态环境、保障绿色发展。
2.我国其他地区的集中管辖模式
我国许多地区在保护生态环境和资源方面采取了集中管辖的措施。主要有以下三种集中管辖类型：第一，以生态系统或生态功能区为单位实行的集中管辖，例如江苏的“9+1”环境资源集中管辖审判体系、甘肃的“点线面”环境资源集中管辖审判体系、江西在“五河一江一湖”流域和部分重点区域设立11个环境资源法庭和湖南设立湘江、洞庭湖、东江湖、资水、沅水、澧水和湘中环境资源法庭；第二，以地市级行政区划为单位实行集中管辖，例如浙江省湖州市南太湖新区人民法院集中管辖湖州全市由基层人民法院管辖的环境资源一审案件；第三，一些特定案件采取的集中管辖措施，例如湖北、青海等高院确定辖区内部分中院就环境民事公益诉讼案件实行集中管辖。这些措施的实施有利于提高对环境资源的保护和管理水平，加强对重要生态区域的保护，推动形成全社会共同的生态环境保护意识。
（四）
示范区环资法庭的程序建构
长三角生态绿色一体化发展示范区位于沪苏浙交界地带，包括上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善，总面积约2400平方公里，这三地地域相连、水系相通，文化传承相辉映。从这个层面看，示范区是以水系生态系统相通的区域，与集中管辖的第一种类型相契合。但示范区跨省域集中管辖有其独特性。其一，长三角一体化发展是国家战略，得到了国家政策支持和重点关注；其二，示范区所处地理位置优越，长三角地区拥有丰富的生态环境和资源，包括湿地、海洋、山地等多种生态系统，具有很高的生态保护和修复价值。同时，长三角地区是中国经济较为发达的地区之一，也是全球较具活力的城市群之一，具有独特的绿色经济发展潜质。
针对长三角生态绿色一体化发展示范区集中管辖环境资源案件，较为可行的思路是构建一个示范区环境资源法庭，针对长三角示范区内的所有环境资源案件，实施统一管辖与并案审理。当下构建跨省域环资法庭，需要从法律依据、案件管辖审理程序、法官队伍建设等各方面进行系统完善。
1.人大应当适时出台关于跨省域法庭构建的法律法规
从顶层架构上来看，跨省域法庭的构建首先需要取得立法上的正当性支撑。国外跨省域法庭大多有专门的立法作为构建依据，从法律层面规定跨省域法庭的组织形成和程序运行模式，针对其案件管辖的范围、受案审理的方式等进行全面具体的规定。然而，现阶段我国有关环境司法的规定多是地方规范性文件或机关内部文件，这类文件效力层次低，使得跨省域法庭的构建以及法官的审理缺乏上位法支撑，2022年3月11日，第十三届全国人民代表大会第五次会议通过了《决定》，赋予了省、设区的市两级人大及其常委会可以根据区域协调发展的需要、开展协调立法的权力，这为推动国家层面的法律规范提供了前提与基础，两省和直辖市的人大代表应当依据2022年全国人大通过的《决定》，协商出台相关法规，建立的区域协同发展工作机制，使示范区环资法庭的构建有法可依、程序正当。待后期条件成熟时，再向全国人大提出议案，通过全国人大立法的方式，将构建跨省环资法庭的相关规定予以明确。
2.环资法庭管辖范围探析
跨省域环资法庭打破了以往传统法院以行政区划管辖案件的审理模式，在地域上，统筹管辖青嘉吴三地环资案件，这种统筹管辖的模式，有利于集中司法资源，做到对案件审理的专精化发展，统一制定系列审判标准，避免出现原先三地法院“同案不同判”的困境。然而，其同样也面临着如何界定跨省域环资法庭级别的问题。由于横跨两省一市构建的特殊性质，必须认识到，跨省域环资法庭不管设立在哪个行政区划内，都不能直接归入该行政区划管理，而应当作为一个独立的机关运行。另外，也不宜直接设立一个等级相当于中院的跨省域环资法庭审理三地环资案件，由于一般环资案件尚不足以达到重大社会影响程度，直接将所有环资案件的第一审程序拔高至中院审理，会导致司法资源分配不均以及法官工作量过大等问题。当下较为可行的路径，是设立两个不同等级的环资巡回法庭，二级环资巡回法庭处理三地发生的第一审环资案件，一级环资巡回法庭作为基层环资巡回法庭的上诉法庭，处理二审环资案件。对于部分社会影响重大，涉嫌刑事犯罪、可能判处无期、死刑的案件，应当由一级环资巡回法庭启动第一审程序，上诉案件直接交由最高人民法院审理。一级环资巡回法庭在审理案件以外，还需根据案件审理情况，总结审理经验，制定三地环资案件审理统一标准，以此实现审理专业化、一体化，为二级环资巡回法庭提供案件审理的理论依据与实践指导。
3.环资法庭审理案件应当实行“三审合一”
传统司法审判以案件性质为标准，区分刑事、民事、行政案件，并对不同类型的案件分开进行审理，这种专门化地审理方式无疑提高了不同类型案件审理的质量，尽可能地确保判决结果的公平公正。然而，环境资源纠纷案件不同于传统案件，环境资源纠纷案件具有交叉性、融合性特征，行政机关的行政行为可能会引发民事纠纷和侵权纠纷，引起环境行政责任和民事责任的交叉；严重的环境污染和破坏行为还可能涉及刑事责任。民刑行的交叉融合，给环境资源纠纷案件审理带来了巨大挑战，如果仍然依照传统的司法审判模式审理，极有可能会出现民事、刑事、行政判决结果相悖，从而影响法秩序的统一。
实际上，针对环境资源纠纷案件的交叉复杂特性，最高人民法院早在2014年就出台了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（以下简称《意见》），《意见》指出，要积极探索环境资源刑事、民事、行政案件统一审理，即“三合一”审判模式。域外譬如澳大利亚新南威尔士州土地与环境法院、新西兰环境法院等也都对环境案件实行集中统一审理，并成为环境法院构建的典型。这种“三合一”的治理方式，能够有效协调不同部门法之间法秩序的一致，最大程度地确保环境资源案件审理结果为公民所接受。
当然，“三合一”面临的最大挑战在于，如何确保法院案件审理的专业性，亦即，如何组建一支专业水平高超的法官团队。笔者认为，对于法官队伍的建设，应当从示范区中分别抽选具有民事、刑事、行政审理经验的法官若干名，建立一套法官职业素养培训制度，由具有不同领域审理经验的法官周期性组织经验交流分享，并开展短期调停培训课程，使审理不同领域案件的法官互相熟悉其他领域业务。在环资巡回法庭构建初期，一级环资巡回法庭还需迅速召集各领域法官，制定一系列简单、高效、可操作的审判标准，为二级环资巡回法庭法官审理案件提供思路与指导。同时，由于环境资源案件本身的复杂性和专业性，环资巡回法庭的构建离不开专业技术人员的帮助，环资巡回法庭还应当抽调若干技术委员组成专门的技术鉴定部门，就环境资源案件中的疑难数据分析与成果鉴定提供技术支撑。待环资巡回法庭逐渐步入正轨后，应当定期对“三合一”治理下所产生的问题与经验进行总结，修改、完善环资案件审判标准，保持法官队伍建设的先进性以及审判技术的专业化。后续法官任职可以采取灵活高效的用人制度，示范区工作人员应根据国家两省一市的相关规定，积极探索开放灵活、互联互通的法官选用和激励机制，以应对环资案件独特的司法需求，最大程度确保环资案件“三合一”的专业性。
结语
建立长三角示范区环资法庭可优化整合长三角示范区嘉善县、青浦区、吴江区三地法院审判资源，促进资源共享、优势互补，有利于建设高素质、专业化的环境资源审判队伍，构建符合生态系统性和流域特征的跨行政区划环境资源审判体系，确保环境资源法律法规的统一正确实施，提升全域生态环境的系统治理、整体治理和协同治理水平。示范区环资法庭的建立可以为其他地区提供有益的经验和借鉴，为司法制度的现代化和法治建设提供强有力的支撑。
原标题：《课题组｜跨行政区划环资法庭建设的实践考察与完善进路——以长三角一体化示范区为对象》
